ADMINISTRASI PELAYANAN PUBLIK SEBUAH PERBINCANGAN AWAL

ADMINISTRASI PELAYANAN PUBLIK SEBUAH PERBINCANGAN AWAL
Soesilo Zauhar
Soesilo Zauhar, memperoleh gelar sarjana dibidang Administrasi Negara di Unibraw, dan mendapatkan gelar Master di bidang Administrasi Negara UGM, Kini menempuh program Doktor di Universitas Padjadjaran.


Pcngantar
Sejak Prof. Dwight Waldo memelopori suatu konferensi Adininistrasi Negara yang menggegerkan dunia Administrasi Negara dan yang akhimya melahirkan gerakan Neo Public Administration, yang kemudian diikuti dengan terbitnya buku-buku Toward a New Public Administration: The Minnow-brook Perspective (F. Marini Ed), Public Administration in a Time of Turbulence (D. Waldo) dan Neighbourhood Control in The I970s (G. H. Frederickson), maka masalah pelayanan publik menjadi topik yang menarik dan banyak dikaji oleh para ahli dan para pemerhati masalah administrasi publik. Besamya perhatian terhadap persoalan pelayanan publik ini disebabkan oleh 2 hal : Pcrtama: pada tataran teoritis, roenguatnya pendekatan ekologis sebagai pengganri pendekatan non ekologis, yang memandang administrasi publik sebagai sosok yang tak dapat dipisahkan dan bahkan bertmnpitan dengan persoalan polirik, sosial, ekonomi dan budaya. Kcdua, pada tataran empiris, menguatnya tuntutan masyarakat akan pelayanan publik yang berkualitas (Intema : 1993), akuntabilitas politik dan keuangan pelayanan sektor publik (Hog wood : 1993) dan merebaknya keinginan masyarakat imtuk melakukan reformasi/regulasi pelayanan publik sebagai akibat berbelit-belitnya pelayanan publik (Richardson : 1993).
Di Indonesia pembahasan tentang pelayanan publik mi telah lama dimulai. Sofian Effendi dan Riaz Hasan bisa disebut sebagai pelopor yang mempopulerkan pelayanan pubtik ke dalam diskursus ilmiah baik dalam bentuk peniikiran maupun penelitian yang kemudian diikuti oleh ahli-ahli lain seperti Irfan Islamy, Solichin Abdul Wahab dan lam-lain. Bahkan para ahli di kalangan pemerintahan (praktisi pemerintahan) tidak mau ketinggalan, dan berupaya keras untuk menghasilkan konsep serta upaya pemecahan terhadap permasalahan pelayanan publik. Akhir-akhir ini bahkan pemerintah telah pula secara tersurat bertekad untuk memperbaiki pelayanan publik, yang dapat dilihat antara lain dalam GBHN yang ingin mewujudkan birokrasi yang sesuai dengan hati nurani rakyat, dikeluarkannya Surat Keputusan MENPAN No: 81 / 1993 tentang Pedoman Tatalaksana Pelayanan Umum, Keputusan MENPAN No: 06/1995 tentang Pedoman Penganugerahan Piala Abdi Satya- bakti dan Inpres 1/1995 tentang Perbaikan dan Peningkatan Mutu Pelayanan Aparatur Pemermtah Kepada Masyarakat. Di daerahdaerah Tingkat II juga telah dibentuk UPMT (Unit Pelayanan Masyarakat Terpadu).


Ketertibatan Birokrasi Publik Dalam

Pelayanan Publik
Tema sentral yang menjadi objek amatan administrasi publik mengalami perubahan dari waktu ke waktu. Kalau pada awalnya administrasi publik hanya berkaitan dengan fiuigsi tradisional administrasi seperti menjaga keamanan, ketentraman dan ketertiban masyarakat, objek amatan itu belakangan bergeser dan berkembang ke persoalan-persoalan yang lebih luas seperti pcrsoalan pelayanan publik dan persoalan publik lainnya yang hidup dan berkembang di masyarakat. Hal ini nampak misalnya pada gerakan Administrasi Negara Baru yang dipelopori oleh Waldo dkk., yang memasukkan nilainilai keadilan sosial atau persamaan dan pelayanan publik sebagai tema sentralnya, sua-tu nilai yang belum pemah diperhatikan oleh siapapun sebelum gerakan ini lahir. Lahirnya gerakan ini, dan gerakan lain serupa, yang melahirkan fenomena semakin merebaknya dan meluasnya intervensi negara, merupakan salah satu manifestasi dari diterimanya konsep negara kesejahteraan. Variasi dari intervensi negara dalam kehidupan masyarakat akan memberikan bentukan yang beragam terhadap pelayanan publik yang dilakukan oleh pemerintah.
Intervensi negara atau lebih tepatnya intervensi birokrasi publik, d^igan beragam variasinya, sangat diperlukan dalam pelayanan publik sebagian disebabkan oleh ketidak-sempumaan berlakunya teori pasar. Markel failures ridak dapat bekerja secara sempuma jika terjadi economic of scaie, monopoli dan ketimpangan informasi mengenai harga. Alasan lain kenapa birokrasi publik diperlukan dalam pelayanan publik, karena mekanisme pasar tidak dapat memben pelayanan dengan baik dan efisien ma-
nakala jenis pelayanannya termasuk kedalam kategori public goods and services, yaitu barang dan jasa yang dapat dinikmati oleh setiap orang pada saat yang bersamaan (non rivalry) tanpa melihat peran sertanya dalam penyediaan barang tersebut (non excludabi-lity). Adanya externalitas yaitu manfaat dan kerugian dari suatu kegiatan produksi tak diperhitungkan dalam penetapan harga, juga menjadi penyebab kenapa mekanisme pasar tak dapat berjalan secara efisien. Jika mekanisme pasar tak dapat beijalan dengan baik, dimana suatu pelayanan dapat dinikrnati oleh semua orang tanpa kecuali, tentu jarang atau bahkan tak ada pelaku bisnis / ekonomi yang tertarik untuk menyelenggarakan pelayanan publik. Dalam kondisi seperti ini ma-ka kehadiran birokrasi publik sangat diperlukan untuk membetulkan mekanisme pasar dan menghalangi mekanisme pasar yang merugikan publik. Pertimbangan lain yang sering dipakai sebagai justifikasi keterlibatan birokrasi publik dalam pelayanan publik adalah pertimbangan politik. Pertimbangan ini dipakai untuk menghindari kemungkinan masyarakat dirugikan oleh penyelenggaraan pelayanan di pasar bebas yang acapkali kepentingannya berbenturan dengan kepentingan publik.
Sekalipun keterlibatan birokrasi publik tak dapat dihindarkan dan dalam batas-batas tertentu mempunyai makna besar dalam pelayanan publik, yang menumt Osborne and Gaebler (1991) birokrasi publik diperiukan untuk manajemen kebijakan, regulasi, keadilan, mencegah eksploitasi, menjamin kontinyuitas dan stabilitas jasa serta menjamin keakraban sosial, namun bukan berarti ia merupakan satu-satunya lembaga yang paling baik dalam memberikan pelayanan kepada publik. Pada sisi lain, walaupun ia sering dikritik karena terlalu tambun, terlalu konservatif, terlalu kental dengan nuansa politik dan terlalu boros (Common : 1993) atau menurut Savas the job of govemment is to steer not to row the boat. Delivering



services is rowing and govemment is not very good at rowing. (Osborne and Gaebler : 1991, 25). Namun bukan berarti ia merupakan lembaga yang paling buruk penampilannya. Seperti halnya dengan instrumen pelayanan publik yang lain, semisal organisasi swasta, birokrasi publik mempunyai potensi dan limitasi dalam memberikan pelayanan kepada publik. la bisa lebih unggul dalam suatu situasi tetapi lemah atau buruk dalam situasi lain. la tidak bisa dipakai untuk jenis pelayanan yang sama dalam kondisi yang sama.
Dengan melihat pada aspek transaksi, Ouchi (1980) mengidentifikasi adanya 4 variabel yang dapat dipakai sebagai pegangan imtuk menentukan apakah organisasi pelayanan publik dikelola oleh swasta atau negara (organisasi publik). Empat variabel yang dimaksud adalah jenis dan karakteristik pelayanan, persyaratan informasi, persyarat-an normatif dan tingkat kepercayaan organi-sasi jarijngan.
Jenis dan karakteristik pelayanan adalah derajat kesulitan dalam mengukur kualitas pelayanan. Semakin sulit melakukan pengukuran terhadap pelayanan maka organisasi publik semakin berperan di dalamnya, dan semakin mudah pengukuran, organisasi swasta yang cocok untuk pelayanan publik. Dalam situasi dimana pengukuran kualitas sulit dilakukan maka birokrasi publiklah yang harus melakukan pemantauan. Sebab selain pemantauan ini memerlukan biaya yang tinggi, dalam kondisi seperti ini birokrasi publiklah yang dapat bekerja secara lebih efektif. Dengan demikian maka pengawasan lebih dapat dilakukan dengan mudah. Sebaliknya dalam situasi dimana pengukuran kualitas pelayanan publik mudah dilakukan, maka niekanisme pasar yang lebih cocok karena kualitas pelayanannya mudah diukur maka pemerintah juga lebih mudah memantau apakah pelayanan sektor swasta sudah dilakukan sesuai dengan ketentuan tanpa merugikan masyarakat.
Informasi mengenai harga pelayanan merupakan variabel kedua yang mempcngaruhi efektivitas pelayanan publik, apakah dilakukan sektor swasta atau birokrasi publik. Da-lam situasi dimana informasi mengenai har-ga pelayanan tidak tersedia maka sektor swasta kesulitan untuk menentukan atau menghitung nigilabanya. Dalam situasi semacam itu maka birokrasi publik menjadi alternatif yang lebih baik dalam melakukan pelayanan publik. Namun pada sisi lain biro-krasi publik harus ditunjang dengan penga-turan pemenntah. Sebab tanpa adanya pengaturan, dikhawatirkan birokrasi publik tak dapat berjalan dengan baik. Pada sisi lain sektor swasta akan bisa beroperasi dengan lebih baik, dan menjadi altematif pilihan dalam menyelenggarakan pelayanan publik manakala informasi mengenai harga tersedia.
Persyaratan normatif yang dituntut oleh organisasi swasta dan birokrasi publik untuk bisa beroperasi dengan baik berbeda antara yang satu dengan yang lain. Untuk bisa beroperasi dengan baik birokrasi publik harus mempunyai acceptance of authority. Tanpa apa ada aturan main yang jelas birokrasi publik tak mungkm akan dapat berjalan dengan baik. Pada sisi lain organisasi swasta tidak terlalu membutuhkan acceptance of autho-nty. la akan beijalan dengan baik kalau ada kebutuhan timbal balik antara penjual dan pembeh. Secara otornatis produsen barang dan jasa pelayanan akan memproduksinya manakala ada konsumen yang rnembutuhkan yang kemudian akan diikuti oleh adanya transaksi.
Variabel terakhir yang perlu diperhatikan adalah tingkat kepercayaan anggota jaringan organisasi. Dalam lingkungan birokrasi publik, seluruh kegiatan akan bisa bcrjalan jika sesama anggotanya saling mengenal. la tidak akan berjalan kalau seandainya antar anggota jaringan tak saling mengenal. Lain halnya dengan organisasi swasta. Dalam organisasi ini transaksi bisa saja berjalan tanpa



harus adanya saling kenal di antara anggota jaringan-penjual dan pembeli.
Keempat vanabel pokok itulah yang dapat dipakai sebagai kerangka acuan di dalam menentukan apakah barang dan jasa dalam pelayanan publik diserahkan kepada swasta atau dikelola oleh birokrasi publik. Dalam situasi dimana penilaian terhadap barang dan jasa bersifat sederhana, mformasi tentang harga tersedia, kepercayaan anggotajaringaii rendah dan secara normatif ada kebutuhan timbal balik, maka organisasi swasta yang lebih cocok. Sebaliknya, dalam situasi dima-na sulit melakukan penilaian terhadap bara-ng dan jasa, sulit memperoleh infonnasi harga, tingkat kepercayaan anggota jaringan ri-nggi dan secara normatif ada acceptance of authority, birokrasi publiklah yang lebih te-pat untuk mengelola pelayanan publik.
Variabel-variabel yang dikemukakan oleh Ouchi tersebut adalah variabel pokok. Masih terdapat segudang variebel lain yang perlu diperfiitungkan atau dipertimbangkan dalam mengelola pelayanan publik. Pelayanan publik merupakan sesuatu yang dinamis. Perubahan lingkungan, baik internal maupun eksternal, mengharuskan adnunistrasi pelayanan publik (kelembagaan, tata laksana dan personalia) melakukan penyesuaian terhadap dirinya sendiri, agar kinerjanya bisa sesuai dengan harapan semua fihak.


Administrasi Pelayanan Publik
Lonsdale dan Enyedi mengartikan service sebagai assisting or benefitting individuals through making useful things available to them. Sedangkan public service diberi makna sebagai something made available to the whole of population, and it involves things which people can not normally provide for themselves i. e people must act collectively (Lonsdale and Enyedi : 1991, 3). Dengan demikian dapat dikatakan bahwa pelayanan publik merupakan suatu upaya membantu atau memberi manfaat kepada publik melalui penyediaan barang dan atau jasa yang diperlukan oleh mereka.
Pada sektor publik, terminologi pelayanan pemerintah (government service) diartikan sebagai pemberian pelayanan oleh agen pemerintah melalui pegawainya (the de-livery of a service by a government agency using its own employees (Savas, 1987 : 62).
Negara dan sistem pemerintahan menjadi tumpuan pelayanan warga negara dalam memperoleh jaminan atas hak-haknya, maka peningkatan kualitas pelayanan (quality of service) akan semakin penting. Sebab manajemen publik sejak tahun 1980-an tclah berubah oleh fenomena intemasional, yang antara lain lahimya kompedsi tingkat global (global competitiveness) dalam sektor pelayanan (Silalahi, 1975 : 5).
Davidow (dalam Lovelock, 1988 : 18) menyebutkan bahwa pelayanan adalah halhal yang jika diterapkan terhadap suatu produk akan menmgkatkan daya atau nilai terhadap pelanggan (service is those thing which when added to a product,increase its utility or value to the customer). Lebih lanjut Lovelock {1988 : 19) menyebutkan bahwa pelayanan yang baik membutuhkan instruktur pelayanan yang sangat baik pula. Hal yang paling penting adalah membuat setiap orang dalam organisasi pada kualitas.
Crosby, Lehtimen dan Wyckoff (dalam Lovelock, 1988 : 217) mendefinisikan kualitas pelayanan sebagai berikut:
"Penyesuaian terhadap perincian-perincian (conformance io specification} dimana kualitas ini dipandang sebagai derajat keunggulan yang ingin dicapai, dilakukannya kontrol tenis menerus dalam mencapai keunggulan tersebut dalam rangka memenuhi kebutuhan pengguna jasa."
Pelayanan merupakan respons terhadap kebutuhan manajerial yang hanya akan terpenuhi kalau penggunajasa itu mendapatkan produk yang mereka inginkan (Lovciock, 1988 : 5). Jika demikian halnya maka apa yang menjadi perumpamaan bahwa pembeli



adalah raja (the customer is always right) menjadi sangat penting dan menjadi konsep yang mendasar bagi peningkatan manajemen pelayanan.
Permintaan pelayanan jasa publik akan selalu meningkat baik kualitas maupun kuantitas, seiring dengan bertambahnya jumlah penduduk, meningkatnya kesejahteraan masyarakat dan perubahan lingkungan yang terus bembah. Guna memenuhi tuntutan tersebut, kesiapan dan kemampuan aparatur perlu semakin ditingkatkan, agar tak terjadi kesenjangan antara tuntutan dan harapan masyarakat di satu sisi dan kemampuan aparatur dalam pelaksanaan fungsi pelayanan di lam fihak. Untuk menghilangkan/ mengurangi kesenjangan mi para aparatur harus memiliki kemampuan profesional yang tinggi dan secara terus menerus mengikuti perkembangan yang terjadi di masyarakat. Untuk mengantisipasi keadaan seperti itu birokrasi publik harus disiapkan secara sistematis, dengan menciptakan sistem kelembagaan aparatur, sistem kepegawaian serta mekanisme ketatalaksanaan yang baik dan terpadu, sehingga pada gilirannya aparatur mampu dan siap dalam menghadapi tuntutan penggima jasa publik yang semakin menmgkat.
Pelaksanaan pelayanan publik berkaitan erat dengan moral dan etika birokrasi publik. Raining mengatakan ... the public bureau-cracy stands in need of ethical sensittvity in order to serve the public interest, birokrasi publik periu memiliki kepekaan etika untuk bisa melayani publik dengan baik. Semangat kerja birokrasi yang berorientasi pada pelayanan publik harus menjadi pedoman keijanya. Dengan edka itu pula sins of services kesalahan dalam pelayanan seperti apatis (apathy), menolak berurusan {brush off), dingin (coldness), memandang rendah (condesclusion), bekerja secara mekanis (robotisme\ ketat kepada prosedur (role book) dan pingpong (round a round) tidak dijumpai dalam organisasi pelayanan publik.


Pelayanan publik yang diberikan pemerintah dewasa ini perlu diarahkan pada pemberdayaan masyarakat dan bukan untuk menyuburkan ketergantungan. Dalam situasi dimana sumber-sumber publik semakin langka keberadaannya, perlu dikembangkan pemberdayaan di kalangan masyarakat dan aparatur, karena dapat mengurangi beban pemerintah dalam pelayanan publik. Sebagaimana dikatakan oleh Thoha “.... Peran dan posisi birokrasi dalam pelaksanaan pelayanan publik harus diubah. Peran yang selama ini suka mengatur dan minta dilayani, menjadi suka melayani, suka mendengarkan tuntutan, kebutuhan dan harapan-harapan masyarakar (Thoha : 1997, 7).
Dalam perkembangan berikutnya temyata hakekat pelayanan publik bukan sematamata persoalan administratif belaka seperti pemberian ijin dan pengesahannya, atau pemenuhan kebutuhan fisik seperti pengadaan pasar dan puskesmas, tetapi ia mcncakup persoalan yang lebih mendasar yakni pemenuhan keinginan/kebutuhan pelanggan. Hal ini wajar karena dalam setiap organisasi, pemenuhan dan pemberian pelayanan kepada pelanggan merupakan suatu tuntutan. kualitas pelayanan dan kepuasan pelanggan sangat diutamakan mengingat keduanya mempunyai pengaruh yang besar kepada keberlangsungan dan berkembangnya misi suatu organisasi.
Beberapa sendi yang perlu diperhatikan dalam pelayanan publik sesuai dengan Keputusan MEMPAN Nomor: 81/1993 adalah sebagai berikut: Sederhana : Prosedur atau tata cara pelayanannya diselenggarakan se-cara mudah, lancar, cepat, tidak berbelit-belit dan mudah difahami serta mudah dilak-sanakan. Kejelasan dan Kepastian : Terutama yang berkaitan dengan prosedur dan tata cara, persyaratan teknis administratif, rincian biaya dan cara pembayarannya, waktu penyelesaian, hak dan kewajiban serta pejabat yang menenma keluhan.

Keamanan : Proses dan hasil layanan yang diberikan harus mengandung unsur keamanan dan kenyamanan serta kepastian hukum.
Ketcrbukaan : Prosedur, tata cara, waktu penyelesaian dan rincian biaya harus diinformasikan secara terbuka.
Efisiensi : Persyaratan yang diperlukan terbatas pada hal-hal yang langsung berkaitan dengan hasil layanan.
Ekonomis : Biaya tidak membebani atau memberatkan masyarakat.
Keadilan : Pelayanan harus diusahakan seluas niungkin dan menjangkau semua lapisan masyarakat.
Bermutu : Selalu tepat waktu dengan kualitas tanpa cacat.
Untuk mendorong peningkatan kualitas pelayanan publik pemerintah memberikan penghargaan Abdi Satya Bhakti kepada unit pelayanan yang telah memberikan pelayanan terbaiknya. Adapun aspek-aspeknya meliputi perbaikan sistem dan prosedur layanan, peningkatan kualitas perilaku staf dan pimpinan instansi dalam menyediakan pelayanan dan evaluasi kepuasan masyarakat.
Untuk tujuan yang sama, banyak negara melakukan langkah-langkah reformasi manajemen pemenntah dengan mendorong tanggung jawab pembuatan kq^utusan dari bawahan {responsibilityJor decision making do^rrward)^ meningkatkan penggunaan sektor privat untuk memberi pelayanan publik dan konsentrasi yang lebih besar pada kualitas pelayanan yang diberikan kepada warga negara (citizen) sebagai pelanggan {custom-er) (Kim, 1997 : 7). Sehingga pada gilirannya, standar kinerja organisasi publik akan sama dnggi dengan standar kinerja organi-
sasi bisnis, bahkan dengan semakin tingginya tuntutan daiam pelayanan publik, membuat administrasi publik bergerak lebih “businesslike”.
Gore (1995 : 91) mengemukakan bahwa, "agar pemerintah dapat berkompetisi di dalam sistem ekonomi global seperti sekarang ini dimana konsumen adalah raja tidak seperti sistem ekonomi domestik sekarang ini, dimana pengusaha adalah raja, maka pemenntah harus berpaling dari budaya restriktif kepada budaya responsif. (Hodge, 1996 : 6) mengatakan bahwa membuat daftar perkembangan reformasi sektor publik antara lain dimulai dengan pengukuran performance hudgel, masalah-masalah managerial, masalah desentralisasi - sentralisasi, prtvatisasi, benchmarking, re-engineering, reinventing govemment, hingga customer focus dan customer service.
Pemerintah yang baik (Good government) menurut pemahaman Gore (1995:92) adalah pemerintah yang digerakkan oleh suatu kesadaran baru dan sikap responsif da-ri para pengguna jasa (government is driven by a new awareness of and responsiveness to customers).
Lebih lanjut Gore (1995 : 117) mengemukakan bahwa untuk mengelola pemerintahan secara baik dan dapat memperkecil biaya operasional pemerintah (cost of government) maka perlu diperhatikan empat hal sebagai berikut:
a. Mereduksi ukuran dan jumlah lembaga pemerintah, program, dan staf
(downsizing).
b. Mernpermudah prosedur (steaming}
c. Mereformasi lembaga-lembaga secara struktural agar dapat menjalankan misinya dengan baik (re-structuring).
d. Melimpahkan fungsi kepada sektor swasta yang lebih piawai {privat-zing).
Menurut Savas (1986) penerapan konsep privatization dalam suatu manajemen pemerintahan akan memunculkan butir implikasi sebagai berikut:
a. Efficiency through competition b. Equity c. Public debt reduction d. Wide share ownership e. Employee share ownership f. Strengthen the capital market
g. Ease public sector pay problems h. Reduce govemment involvement in enterprise decision making i. Protect the national interest j. Political advantage.

Tentu sebagaimana banyak negara, Indonesia juga telah dan sedang menerapkan program-program privatisasi. Dikembangkannya kontrak manajemen seperti; BOT (Bw/d, Operate, Tramfer), BTO (Bulld, Transfer, Operate), BOO (Build, Operate, Owned), dan BOL (Build, Operate, Lease), merupakan contoh-contoh varian privatisasi.
Pertimbangan filosofis yang mendorong pemerintah untuk melancarkan kebijakan privatisasi sebenamya ialah karena pemerintah ridak sehamsnya mengerjakan hal ihwal bisnis. Jika objeknya sungguh-sungguh tidak menyangkut hajat hidup orang banyak (Suryawikarta, 1997 : 1). Jika demikian halnya, maka pemerintah harus secara selektif mengidentifikasikan barang-barang atau jasa-jasa apa yang dikatagorikan publik (public goods) dan dikatagorikan swasta (private goods) (Sudarsono, 1996 : 41).
Bila barang dan jasa (goods and service) yang sebenamya bercirikan swasta (private) masih juga diproduksi atau terlalu banyak disubsidi oleh pemerintah, maka pertumbuh" an beban pemerintah akan semakin tidak da-pat dikendalikan, sehingga efisiensi dan efektivitas dalam manajemen pemerintahan dengan sendirinya tidak akan tercapai. Itulah sebabnya, di banyak negara dikembangkan paradigma reinventing govemment dengan prinsip a smaller, better, faster and cheaper govemment (Osbore dan Gaebler, 1992).


Kesemua upaya di atas pada intinya memfokuskan penataan pemenntahan agar dapat merangsang pertumbuhan sektor swasta dan masyarakat luas, serta memngkatkan kualitas pelayanan publik.
Groonros (dalam Lovelock, 1988 : 9) menyebutkan bahwa manajemen pelayanan yang efektif memerlukan perubahan fokus dari menciptakan produk berkualitas dan daya manfaatnya, menjadi kualitas keseluruhan serta daya manfaat yang meliputi setiap aspek hubungan dengan pengguna jasa. (Vrye 1994 : 5) menyebutkan bahwa "pelayanan yang baik merupakan bisnis yang menguntungkan (good service is good business).
Pada tingkat kompetisi yang akan semakin terbuka di era globalisasi nanti, maka dorongan untuk membangun pemerintahan yang digerakkan oleh pelanggan {building a customer driven government) dengan seinakin memperbaiki manajemen pelayanan, semakin strategis dan menjadi vanabel penentu dalam memenangkan kompetisi ini. OIeh karena itu, perlu adanya perubahan perspektif manajemen pelayanan yang mengubah fokus manajemen baik dalam perusahaan jasa maupun perusahaan manufaktur. Perubahan perspektif yang dimaksud, menurut Gronroos (dalam Lovelock, 1988 : 10) adalah sebagai berikut:
a. Dari berdasarkan daya manfaat produk menjadi daya manfaat total dalam hubungan dengan pengguna jasa. (jrom the product based utility in (he customer relationship).
b. Dari transaksi jangka pendek menjadi hubugan Jangka panjang (from short-from transaction to long from relationship).

c. Dari kualitas inti (baik barang maupun jasa) kualitas teknis dari suatu produk pada kualitas yang diharapkan dan dipersepsikan para pengguna jasa dalam mempertahankan hubung-an dengan pengguna jasa (from care product) {good or service) quality the technical quality of the outcome to total customer perceived quality in enduring customer relationship).
d. Dari menghasilkan solusi teknis sebagai proses kunci dalam organisasi menjadi pcngembangan daya man-faat dan kualitas keselumhan sebagai proscs kuncinya. (jrom production of the technical collection as the key process in the organization to developing total utility and total quality as the key process).
Kualitas pelayanan (service quality) telah hampir menjadi faktor yang menentukan dalam menjaga keberlangsungan suatu organisasi birokrasi pemerintah maupun organisasi perusahaan. Pelayanan yang baik dan sesuai dengan kebutuhan pengguna jasa publik, sangat penting dalam npaya mewujudkan kq)uasan pengguna jasa publik {customer satisfaction).
Pada saat lingkungan bisnis bergerak ke suatu arah persamgan yang semakin ketat dan kompleks, dimana titik tolak strategi bersamg selalu diarahkan kepada asumsi, bahwa kondisi pasar sudah bergeser dari “sellers market" ke “buyers market” maka sebagai kata kuncinya menurut Husaini (1994 : 3) adalah memenangkan persaingan pasar melalui orientasi strategi pada manajemen pelayanan prima (excellent service management).
Untuk me\vujudkan kondisi sebagainTana disebutkan di atas, dipcrlukan pemahaman terhadap faktor kunci ekstemal dengan cara:
a. Memulai mengenali dinamika customers need and wants;
b. Mengembangkan suatu kerangka pendekatan ke arah pencapaian kepuasan pelanggan.
c. Pertemukan tujuan badan usaha dalam rangka pencapaian kepuasan pelanggan (Husaini, 1994 : 3).

Faktor-faktor eksternal tersebut, perlu direspons setiap pucuk pimpinan baik pimpinan dalam organisasi birokrasi mapun perusahaan, dengan mengintegrasikan berbagai unsur atau elemen guna menghasilkan produk layanan yang dapat memuaskan penggunajasa, dimana pada intinya adalah perlunya perbaikan kinerja organisasi yang berorientasikan pada keselunihan proses untuk menciptakan “value to customer” yang terkait dengan aspek mutu produk dan jasa, waktu pembuatan dan penyerahan (cycle time), biaya yang rendah serta produktivitas yang sangat tinggi (Husaini, 1994 : 4). Jika demikian halnya, maka pucuk pimpinan itu, memiliki peranan sentral dalam meningkatkan kualitas pelayanan, sehingga mainpu memberikan kepuasan kepada pelanggan. Oleh karena itu, pucuk pimpinan dituntut memiliki visi kebijakan dan strategi yang jelas. Kondisi demikian sebagaimana terlihat dalam gambar berikut ini:



Gambar PROCES DRIVEN IMPROVEMENT Sumber: Husaini, Jurnal Ilmu Administrasi Nomor 3/Vol. II/Tahun 1994.

Jika demikian halnya, maka menempatkan konsumen pada tingkat yang terhormat akan menjadi kekuatan penting dalam memenangkan kompctisi di tmgkat global. Da-lam mengembangkan organisasi yang berorientasi konsumen {customer oriented), maka semua kegiatan harus berbasis pada kebutuhan dan keingman pelanggan (custo-mer needs and wants) dan persepsi konsumen terhadap nilai dan mutu suatu produk (barang dan jasa) banyak dipengaruhi oleh pelayanan prima sebagai atribut yang melekat pada prodnk inti itu sendiri (Saragih, 1994:21).
Kotler (dalam Saragih, 1994 : 21) menyebutkan bahwa, "konsumen masa depan mengmgmkan proses yang lebih cepat, profesionalisme dan praktis". Demildan halnya Lovelock (1992 : 47) bukan hanya mengi kuti kemajuan teknologi tetapi hendaknya lebih banyak ditujukan sebagai jawaban atas permmtaan konsumen yang menginginkan mformasi yang lebih baik, pelayanan yang lebih cepat dan variasi penunjukan produk mti yang lebih memikat.
Dalam tingkat operasional, nienurut pandangan Saragih (1994 : 22) akan menimbulkan masalah sebagai berikut:
a. Bagaimana fimgsi pelayanan konsumen ini diaktifkan untuk memenuhi kebutuhan konsumen.
b. Orang-orang dan sistem macam apa yang dibutuhkan imtuk memenuhi kebutuhan konsumen.
c. Bagaimana mendesain suatu fungsi pelayanan yang baik serta bagaimana menjalankannya secara efektif.

Solusi yang dipandang tepat untuk mengatasi masalah tersebut, adalah perlunya penyediaan pelayanan yang tepat, dan konsisten pada saat dibutuhkan, dan pada gilirannya akan menimbulkan rasa puas pada pemakai jasa (Normann, 1991 : 52). Sedangkan Vrye (1994 : 48) menekankan kepada periimya manajer pada organisasi jasa yang harus memahami dengan baik jenis-jenis keluhan pengguna jasa.


Kesulitan mendapatkan pelayanan yang berkualitas akan mengakibatkan munculnya take andgive antara client atau customer dan yang memberi pekerjaan (Silalahi, 1997:13). Jika hal ini terjadi maka akan memun-culkan adanya suap, sebab bagi orang-orang yang membayar uang suap, kelambatan pe" layanan dapat diatasi dengan mudah. Kece patan pekerjaan yang didasarkan atas suatu imbalan kepada pejabat atau pegawai yang melayani mereka, hanya akan nnengakibatkan kurangnya rasa hormat pengguna jasa terhadap organisasi.
Agar aktivitas dan pengambil keputusan lebih dekat dan mengutamakan pelayanan pelanggan maka harus diciptakan struktur organisasi yang apresiatif dan adaptif yakni struktur yang lebih desentralisasi. Dengan demikian pemimpin yang berjiwa wirausaha secara naluriah mencoba menjangkau pendekatan yang terdesentrahsasi dengan mengarahkan banyak keputusan ke “pinggiran" atau menekan otoritas keputusan yang lain ke “bawah" dengan membuat hirarki menjadi datar (flat) dan memberi otoritas kepada pegawainya (Osborne dan Gaebler, 1992 : 283).
Dalam konsep manajemen pelayanan, "memudahkan" wewenang dengan tidak hanya sekedar mendelegasikan kepada bawahan (Wellim, Byham, Wibon, 1991 22) hal mana dapat meningkatkan customer service (Stewart, 1994 : 12). Secara kelembagaan {institutions), upaya untuk mendekatkan pengambil keputusan dengan pengguna jasa (customer) memang diperlukan perubahan kelembagaan (institutional change) dan pembangunan kelembagaan {institutional development). Oleh sebab itulah maka perubahan struktur dari vertikal ke horizontal atau mengubah stmktur "tall" mcnjadi struktur "flat”, yang oleh Osborne dan Gaebler (1992 : 281) dikatakan sebagai "pemerintahan desentralisasi dari hierarki maupun parti- sipasi dan tim kerja". Hal ini dimaksudkan untuk mendekatkan jarak antara pengambil keputusan dengan pelanggan yang oleh Stewart disebut sebagai “close to the customer" (Stewart, 1994 : 7).


Dalam dunia sekarang, dimana informasi sebenamya tidak terbatas, komunikasi antar daerah terpencil bisa mengalir seketika, ba
nyak pegawai negeri yang sudah terdidik, dan kondisi telah berubah dengan kecepatan yang luar biasa, sehingga tidak ada waktu lagi untuk menunggu informasi naik ke rantai komando dan keputusan untuk turun. Sebab itu dalam dunia sekarang ini, sesuatu hanya akan berjalan lebih baik jika mereka
yang bekerja di organisasi publik memiliki otoritas untuk mengambil keputusan sendiri (Osborne dan Gaebler, 1992 : 283). Dengan demikian struktur yang didesentralisasi merupakan suatu solusi yang mendekatkan pembuat keputusan publik dengan pengguna jasa publik. Sehingga pada gilirannya berbagai tuntutan penggima jasa publik akan lebih cepat dapat direspons. Adapun ciri-ciri dan struktur yang didesentralisasi (flat) sebagaimana disebutkan oleh Gomez dan kawan-kawan (1995 : 83) adalah sebagai berikut:
a- Decentralized management approach
b. Few levels of management
c. Horizontal careerpath that cross functions
d. Broadly defined jobs
e. Gcneral job description
f. Flexibel boundaries between jobs and units
g. Emphasis on team
h. Strong focus on the customer

Hal lain yang perlu dipertimbangkan dalam peningkatan kualitas pelayanan (service quality) ialah pembagian keija atau deferensiasi, Gordon (1993 : 498 - 504) menyebutkan bahwa:
a. Dalain ha) pembagian keija agar bercLasarkan diferensiasi harizontal
yang menekankan diferensiasi personal.
b. Dalamhal option for coordination agar dikembangkan central adjust-ment dengan slandardization of work process, standardization of output dan standardization of skill.
c. Dalam hal information processing, agar didasarkan pada organic structure yang memiliki a high information processing yaitu kapasitas yang cepat dan akurat.

Dalam mengembangkan organisasi yang berorientasi kq)ada konsumen {customer oriented), maka semua kegiatan harus berbasis pada konsiderasi tentang kebutuhan dan keinginan pengguna jasa, sebab dalam kesalahan dalam pengidentifikasian kebutuhan dan harapan pengguna jasa akan menyebabkan pelayanan menjadi ridak berarti dan sia-sia.
Hal-hal yang dapat dipergimakan untuk semakin memahami kemginan penggima jasa adalah perlunya melakukan identifikasi terhadap berbagai faktor yang mempengaruhi pengguna jasa (customer) dalam suatu organisasi. Lovelock (dalam Husaini. 1994 : 8) menyebutkan bahwa faktor-faktor yang mempengaruhi pengguna Jasa (customer) itu adalah sebagai berikut:
a. Sarana dan fasilitas yang mendukung efisiensi dalarn kontak dengan konsumen (presence of absence of intermediaries}.
b. Kualitas dan kuantitas kontak dengan konsumen (high contact as low contact).
c. Konsumen yang dapat berupa individual buyers organisasi (institutional vs individual purchase).
d. Lamanya proses layanan berikut karakteristik yang menyertai layanan tersebut (duration of service delivery process).


e. Keterbatasan yang mungkin terdapat dalam pelayanan (capacity contrained service).
f Frekuensi dari penggunaan dan pembelian ulang (frequency at use and repurchase).
g. Menyangkut sulit atau mudahnya pemberian dan penggunaan oleh konsumen (frequency at use and repurchase}.
h. Menyangkut sulit atau mudahnya pemberian dan penggunaan oleh konsumen (level of complexity).
i. Menyangkut tingkat resiko kegagalan yang mungkin terjadi dalam pelayanan yang diberikan (degrees of risk).

Datangnya era pelayanan terbaik kepada pelanggan. sangatlah relevan dengan prinsip pengembangan organisasi yakni terwujudnya a smaller, better, faster and cheaper government, yang menurut bahasa Osborne dan Gaebler agenda ini bertumpu pada prinsip customer driven govemment. Instrumen-nya adalah pembuktian model mental para birokrat untuk lebih suka melayani. Model yang pertama, menempatkan pemimpin pun-cak birokrasi berada pada paramida tertinggi dengan warga negara (customer} berada pada posisi bawah. Sebaliknya, model yang


kedua menempatkan warga negara (customer) berada pada puncak piramida dengan pemimpin birokrasi berada pada posisi paling bawah, dimana sasaran akhir dan pengembangan model ini, tidak lain adalah dicapainya pelayanan terbaik kepada masyarakat (Sudarsono, 1996 : 42).
Pcnutup
Keterlibatan birokrasi publik dalam pelayanan publik di samping menunjukkan manfaat dan keu-nggulan tertentu, sekaligus juga menunjukkan kelemaliannya. Berbagai kritik dilontarkan kepada birokrasi publik seperti boros, kaku, berbelit-belit dan semacamnya, namun pada saat yang sama ia masih diperlukan karena mampu melindungi kepentingan publik dan menciptakan keadilan. Adanya upaya untuk mencoba - masukkan prin-sip bisnis ke dalam sektor publik melahirkan pola baru scperti kemitraan, customer focus dan lain-Iain. Lahirnya orientasi baru ini menyebabkan kualitas layanan tidak hanya diukur dan sudut kualitas produk, tetapi juga dilihat dan sudut kualitas layanan. Akibat lebih lanjut persoalan pelayanan publik meluas ke persoalan kemitraan. responsivitas. responsibilitas, akuntabilitas, aksesibilitas dan lain-lain.

KEPUSTAKAAN PILIHAN

Barzelay, Michael 1992 Breaking Through Bureaucracy: A New Vision For Managing Government. Berkeley, Califomia ; University of Califomia Press.
Elliasen, Kjel and lan Kodiman 1993 Managing Public Organization, London : Sage Publications


Flyn, Norman 1990 Public Sector Management Great Britain : Mavester Wheat Sheaf
Hayes. Bob E 1998 Measuring Customer Satisfaction. Survey Design, Use and Statistical Analysis Methods. Milwaukee, Wisconsin : Asq Quality Press.


Hughes. Dwen E. 1994 Public Management and Administration. An Introduction. Great Britain : The Mac Millan Press.
Ingraham, Patricia and Barbara Romzek 1994 New Paradigms For Govemment. Issues For The Changing Public Service. Great Britain : The Mac Millan Press.
Lovelock, Christoper 1994 Product Plus : How Product Service Competitive Advantge. New York : Mc Graw Hill.
Lane, Jan Erick 1995 Public Sector : Concepts, Models and Approaches. California Sage Publications
Osborne, David and Ted GaeMer 1991
Reinventing Govemment : How The Entrepreneurial Spirit is Transforming The Public Sector. New York : Penguin Book.
Osborne, David and Peter Plastrik 1997 Banishing Bureaucracy : The Five Strategies For Reinventing Government. New York : Addison Wesley Publishing.
Savas, Es 1982 How To Shrink Government. Privatizing The Public Sector. Chatam, New Jersey : Chatam House Publisher.
Savas, Es 1987 Privatization. The Key To Better Government Chatam, New Jersey : Chatam House Publisher.