OTONOMI DAERAH SEBAGAI KEHARUSAN AGENDA REFORMASI MENUJU TATANAN INDONESIA BARU

OTONOMI DAERAH SEBAGAI KEHARUSAN AGENDA REFORMASI MENUJU TATANAN INDONESIA BARU1

Moh. Mahfud MD.
Prof. Dr. Moh. Mahfud MD., adalah Rektor Universitas Islam Indonesia, Yogyakarta. Kini menjabat sebagai Menteri Pertahanan Republik Indonesia


Pendahuluan
Sebagai respon atas tuntutan reformasi pemerintah dengan cukup cepat telah mela-kukan pembahan yang cukup mendasar atas berbagai UU dalam bidang politik dari yang berwatak sentralistis-otoritarian ke otonomi-demokratis. Setelah berhasil menyusun tiga UU bidang politik yang menjadi landasan pelaksanaan pemilu tahun 1999 pemerintah segera menyusulinya dengan UU baru dalam bidang politik khusus mengenai hubungan kekuasaan antara pusat dan daerah yakni UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah dan UU No 25 Tahun 1999 tentang Hubungan Keuangan antara Pusat dan Daerah.
Perubahan hukum tentang hubungan an-tara Pusat dan Daerah ini menyangkut masa-lah yang sangat mendasar dalam hubungan kekuasaan (gezagverhouding) yang selama era Orde Baru sangat timpang karena hampir seluruh kekuasaan bertumpu di tangan pe-merintah Pusat tepatnya di tangan Presiden. Pembaharuan hukum tentang otonomi da-erah ini menjadi kehamsan paling tidak dua alasan. Pertama, demokratisasi yang salah satu implementasinya adalah perluasan otonomi daerah menjadi tuntutan era global karena demokratisasi menjadi salah satu dari lima hati nurani global (global conciousnes) Kedua, pengalaman Indonesia dengan sistem otoriter yang mengabaikan otonomi daerah terbukti telah menyimpan api yang kemudian menyulut lahimya kritis politik, bahkan yang terjadi belakangan ini krisis politik telah. memancing fenomena dis-integrasi.
Tulisan ini akan menjelaskan alasan ilmiah dari pemyataabn tersebut untuk kemu-dian mencoba melihat persoalan yang perlu diantisipasi dari UU No. 22 Tahun 1999.



Demokrasi dan Otonomi
Ketika para pendiri negara Republik Indonesia bersepakat untuk mendirikan se-buah negara berdasar prinsip demokrasi maka dengan sendirinya prinsip otonomi daerah juga menyertainya. Hal ini menjadi niscaya karena salah satu tuntutan penting bagi sebuah sistem demokrasi adalah adanya


1 Tulisan ini merupakan makalah yang disajikan pada : Diskusi Panel Kebijakan Otonomi Daerah di Indonesia, 10-09-1999 di Unibraw.
Jurnal Administrasi Negara^ VoL I, No. 1, September 2000 :1-10

pemencaran kekuasaan baik secara horison-tal (ke samping) tinggi negara yang sejajar seperti DPR, Presiden, BPK, MA, dan DPA, sedangkan pemencaran hodsontal ditandai oleh adanya desentralisasi dan otonomi daerah.
Bahwa adanya desentralisasi dan otono-mi daerah diyakini oleh Bapak-bapak pendi-ri negara Republik Indonesia sebagai bagian dari pelaksanaan demokrasi dapat dipahami dari pemyataan Hatta bahwa: Menurut dasar kedaulatan rakyat itu, hak rakyat untuk menentukan nasibnya tidak hanya ada pada pucuk pemerintahan negeri, melainkan juga pada tiap tempat, di kota, di desa, dan di daerah...Dengan keadaan yang demikian, maka tiap-tiap bagian atau golo-ngan rakyat mendapat autonomi (membuat dan menjalankan peraturan-peraturan sen-diri) dan Zelfgbestuur (menjalankan per-aturan-peraturan yang dibuat oleh Dewan yang lebih tinggi) ... Keadaan yang seperti itu penting sekali, karena keperluan tiap-tiap tempat dalam satu negeri tidak sama, melainkan berlain-lain. (Hatta, 1976 : 103).
Dari apa yang dikemukakan Hatta men-jadi jelas bahwa prinsip otonomi harus menjadi salah satu salah satu sendi susunan pemerintahan yang demokratis agar ada ja-minan kebebasan bagi warganya untuk me-nyalurkan aspirasi politik. Ini sejalan de-ngan apa yang dikutip Robert Rienow (1966 : 573) dari Tocqueville yang menga-takan juga bahwa suatu negara merdeka yang tidak membangun institusi pemerin-tahan di tingkat daerah adalah pemerintahan yang tidak membangun semangat kedaulatan rakyat sebab didalamnya tidak ada kebebas-an. Salah satu karakter menonjol dari demo-krasi, kata Toqcueville, adalah adanya kebebasan sehingga alasan pokok dibangun-nya pemerintahan di tingkat daerah minimal ada dua macam : pertama, membiasakan rakyat untuk merumuskan sendiri persoalan-persoalan di daerahnya sekaligus mencari pemecahannya; kedua, memberi kesempatan kepada masing-masing komunitas yang mempunyai tuntutan beragam untuk mem-buat aturan dan programnya sendiri. Bagir Manan (1994) dalam konteks ini mengata-kan bahwa ada tiga faktor yang menun-jukkan kaitan erat antara demokrasi dan oto-nomi daerah : pertama, untuk mewujudkan prinsip kebebasan {liberty)\ kedua, untuk membiasakan rakyat berupaya untuk mampu memutuskan sendiri berbagai kepentingan yang berkaitan langsung dengan dirinya; ke-tiga, untuk memberikan pelayanan yang maksimal terhadap masyarakat yang mem-punyai tuntutan dan kebutuhan beragam. Meskipun begitu memang tidak dapat di-pungkiri begitu saja kenyataan bahwa di negara yang menganut sistem sentralisasi-pun mungkin dapat tumbuh demokrasi, na-mun adanya otonomi daerah dan desentra-lisasi akan jauh lebih menjamin tumbuhnya demokrasi dalam penyelenggaraan pemerin-tahannya (Kelsen, 1973 : 312). Atas dasar pemikiran yang demikianlah dapat dipahami bahwa undang-undang yang pertama kali lahir di negara Republik Indonesia adalah UU tentang otonomi daerah yakni UU No. 1 Tahun 1945.


Perubahan-perubahan Lingkup Otonomi Daerah
Meskipun begitu lingkup dan substansi otonomi daerah telah mengalami perkem-bangan tolak-tarik dari satu sistem ke sistem lainnya yang pada era Orde Baru menganut desentralisasi yang sentralistis dengan prinsip "otonomi nyata, dinamis dan bertanggungjawab".
Mula-mula sistem otonomi yang dianut adalah sistem otonomi formal yakni otonomi yang tidak menyebut secara pasti tentang otonomi apa saja yang diberikan kepada daerah seperti dianut di dalam UU No. 1 tahun 1945. Kemudian sistem otonomi for-mal ini bergeser menjadi otonomi formal ini bergeser menjadi otonomi formal sekaligus material ketika pemerintah mengeluarkan
UU No. 22 Tahun 1948 seperti terlihat dari ketentuan pasal 23 ayat (2) yang menyebut-kan pemuatan urusan yang diserahkan kepada daerah di dalam UU tentang Pem-bentukan Daerah dan ketentuan pasal 28 yang memuat pembatasan-pembatasan atau larangan bagi DPRD untuk membuat Perda tentang masalah yang telah diatur dengan peraturan yang lebih tinggi.
Otonomi yang seluas-luasnya berdasar UU terdapat di dalam UU No. 1 Tahun 1957 yang dilahirkan sebagai respons atas per-kembangan demokrasi yang cenderung libe-ral. UU No. 1 Tahun 1957 benar-benar memberikan keleluasaan kepada Daerah untuk melaksanakan otonomi tanpa inter-vensi Pusat, termasuk pemilihan kepala dae-rahnya yang sepenuhnya diserahkan kepada rakyat daerah. Namun sistem otonomi luas ini berubah ketika sistem demokrasi liberal bembah menjadi sistem demokrasi terpim-pin yang sama sekali tidak demokratis. Pada era ini Presiden Soekamo mengeluarkan Penpres No. 6 Tahun 1959 yang mengubah pola hubungan Pusat dan Daerah menjadi sentralistik dan dengan lingkup yang sangat sempit karena cengkeraman Pusat atas Dae-rah sangatlah kuat. Penpres ini kemudian diganti bentuk hukumnya dengan UU No. 18 Tahun 1965 yang isinya juga hampir dapat dikatakan sama persis dengan Penpres No. 6 Tahun 1959 yakni sentralistik dan otoriter.
Ketika pemerintah Orde Lama dengan demokrasi terpimpin yang melandasinya mntuh, pada awal Orde Baru pemerintah menggagas hukum baru tentang otonomi daerah untuk merespon tuntutan demokra-tisasi yang menggelora di tengah-tengah ma-syarakat. Semula MPRS sempat menge-luarkan Ketetapan No. XXI/MPRS/ 1966 yang menggariskan otonomi nyata yang seluas-luasnya. Tetapi pemerintahan Soeharto selesai melakukan konsolidasi ke-kuasaan dan format politik baru berhasil dibentuk maka garis haluan negara tentang otonomi luas itu dicabut. Pemerintahan


Soeharto mencabutnya melalui Tap MPR No. IV/MPR/1973 yang kemudian meng-gariskan "otonomi nyata dan bertanggung jawab". Prinsip otonomi nyata dan ber-tanggung jawab kemudian dielaborasi di dalam UU No. 5 Tahun 1974 tentang peme-rintahan di Daerah yang nyata-nyata mem-bentuk pola hubungan yang tidak demo-kratis. Alasan stabilitas nasional yang harus dijaga kuat dengan integrasi telah dijadikan alasan bagi dibangunnya kekuasaan yang terpusat di tangan presiden sehingga etono-mi yang diyakini sebagai masalah yang penting didalam demokrasi ditiadakan. Da-lam konteks ini dapat dikatakan bahwa Orde Baru, dengan alasan integrasi nasional, telah meniadakan otonomi daerah dan desentra-lisasi secara substantif maupun praktis sebab meskipun secara formal hal itu ada di dalam bunyi UU namun elaborasinya di dalam pola hubungan pemerintah yang terjadi sebenar-nya sentralisasi.
Tampaknya pilihan Orde Baru tentang hubungan kekuasaan antara Pusat dan Dae-rah dapat menjelaskan temuan, atau bahkan dipengamhi oleh, Clifford Geertz mengenai hubungan tolak tarik antara "demokrasi" dan "integrasi". Pada pokoknya Geertz mengar takan pilihan atas demokrasi sering mengan-cam integrasi, sebaliknya pilihan atas inte-grasi sering mengancam demokrasi kerap-kali menghendaki tiadanya atau minimali-sasi demokrasi.
Otoriterisme sebagai penyebab
Masalah ancaman disintegrasi dari se-buah proses demokrasi memang pernah di-jelaskan secara teoritis, paling tidak dari apa yang pemah ditulis oleh Clifford Geertz yang berjudul The Integrative Revolution, Primordial Sentiments and Civil Politics in the Ne^ States, Geertz mengatakan bahwa banyak negara baru yang dihadapkan pada pilihan dilematis antara demokrasi dan inte-grasi yang mendasari dua motif yang ber-beda dari negara-negara baru. Dalam temu-

annya temyata bahwa negara-negara baru yang senantiasa didorong oleh dua motif yang berbeda dan kerapkali bertentangan dan menimbulkan kegoncangan. Motif yang pertama adalah keinginan untuk diakui sebagai pelaku-pelaku yang bertanggung jawab dimana hasrat dan pendapat setiap kelompok masyarakat selalu diperhitungkan; sedangkan motif yang kedua adalah ke-hendak untuk membina negara modem yang efisien dan dinamis. Motif yang pertama menuntut adanya demokrasi yang memberi peng-hargaan pada harkat rakyat berkaitan dengan ikatan-ikatan primordial (suku, agama, ras, daerah, bahasa); sedangkan motif yang kedua adalah tuntutan bagi integrasi yang didasarkan pada semakin pentingnya negara yang berdaulat dan kuat untuk mencapai tujuan bersama sebagai satu bangsa. Kedua motif dan tuntutan itu memiliki karakter yang bertentangan mes-kipun sama-sama dibutuhkan. Demokrasi menghendaki pembebasan bagi agregasi dan artikulasi kepentingan yang didasarkan pada ikatan primordial sekalipun, sedangkan integrasi menghendaki penyatuan berbagai ikatan promodial ke dalam satu ikatan. De-mokrasi menuntut kebebasan bagi masya-rakat, integrasi lebih menghendaki pemba-tasan-pembatasan. Demokrasi menuntut munculnya kepribadian otonom pada setiap ikatan primordial yang harus diberi peluang untuk berkontes secara demokratis dalam memperebutkan kendali negara, sedangkan integrasi lebih memen-tingkan kesatuan dan persatuan yang tidak terlalu toleran terhadap kontestasi antar ikatan primordial. Upaya pembangunan integrasi kerapkali hams ber-akibat terjadinya ancaman bagi kepribadian otonom berbagai ikatan primordial yang ada didalam suatu bangsa. Geertz mengatakan bahwa di negara-negara baru seringkali terjadi kegoncangan sosial yang mengan-cam ikatan kebangsaan karena perbenturan antara keper-luan demokrasi dan integrasi.
Setiap negara kebangsaan memerlukan demokrasi dan integrasi sekaligus, padahal keduanya memiliki watak yang bertenta" ngan. Demokrasi diperiukan agar setiap ke~ lompok bisa secara bebas memperjuangkan aspirasinya melalui persaingan yang bebas pula, namun di saat yang sama integrasi di-perlukan agar kedaulatan negara senantiasa utuh (integrasi). Karena watak masing-ma-sing yang berbeda-beda maka kerapkali negara baru dihadapkan pada pilihan yang dilemmatis: jika ingin demokrasi tinggalkan pemikiran integrasi, sebaliknya jika meng-inginkan integrasi merupakan pemikiran tentang demokrasi. Mengapa begitu dilema" tis ? Karena jika demokrasi yang akan dibangun berarti harus membuka kebebasan dan otonomi kelompok-kelompok primor-dial di dalam masyarakat harus dikekang sedemikian mpa agar tidak terjadi perpeca-han. Jika tampak ada ironi. Upaya integrasi bangsa biasanya menghadapi dilemma kare-na setiap proses penciptaan satu negara ke-bangsaan yang berdaulat semakin mening-katkan sentimen primordial. Ini disebabkan oleh karena negara-negara baru kerapkali membawa hal-hal baru yang dapat dipere-butkan oleh berbagai kelompok primordial. Maka harus dipahami bahwa setiap negara baru memerlukan kewaspadaan atas tim-bulnya masalah SARA sebab ketidakpuasan primordial biasanya membawa akibat pada tim-bulnya tuntutan untuk merumuskan kembali kedaulatan negara bangsa. Dan ancaman disintegrasi ini bukan hanya korban atas satu rezim, tetapi juga bangsa.
Itulah penjelasan Geerts tentang dilema antara demokrasi dan integrasi yang keli-hatannya hams dipilih satu karena diantara keduanya tidak dapat dibangun secara ber-samaan. Tetapi sebenamya dilemma antara demokrasi dan integrasi itu bukan sesuatu yang mutlak harus dihadapi oleh setiap negara. Yang ingin disampaikan Geertz sebenamya adalah seruan agar setiap negara dapat memenej dirinya sedemikian mpa agar
pemenuhan tuntutan integrasi dan demokrasi itu dapat terpenuhi secara serasi, bukan harus dipenuhi salah satu. Nyatanya banyak negara yang dapat memenuhi kedua-duanya secara simultan seperti Amerika dan Jepang. Kedua negara ini demokrasinya tumbuh secara relatif bagus, sedangkan integrasinya terpelihara kokoh.


Orde Baru yang salah pilih
Pemerintahan Orde Baru dibawah Soeharto berhasil memenangkan pergulatan politik untuk menjadikan pembangunan eko-nomi sebagai pilihan pokok dalam menye-lesaikan krisis. Kebijakan ini dimenangkan melalui keputusan Seminar AD di Bandung pada tahun 1966 yang menetapkan bahwa "pembangunan ekonomi harus dilakukan secara sungguh-sungguh apapun biayanya" dan untuk mengamankan program pemba-ngunan ekonomi maka "stabilitas politik harus dipandang sebagai prasyaratnya". Untuk membangun stabilitas ini maka garis politik yang hams ditekankan adalah pengu-atan integrasi (persatuan dan kesatuan) yang perlu dibangun dengan format politik yang tidak demokratis.
Orde Baru terperangkap pada pemikiran bahwa membangun integrasi itu harus me-ngesampingkan demokrasi. Demokrasi baru akan dibuka jika ekonomi sudah kuat. Itulah yang mendasari tampilnya pemerintahan yang sangat otoriter dibawah Soeharto. De-mokrasi yang dibangun adalah demokrasi formalitas semata karena substansinya tidak demokratis. Ada lembaga-lembaga demo-krasi seperti MPR, DPR, parpol, ormas dan pers tetapi semuanya terkooptasi sedemikian rupa dan ditekan untuk tidak berbeda dari pandangan pemerintah. Pemilu diselengga-rakan lima tahun sekali tetapi dengan proses yang penuh rekayasa dan kecurangan. Di MPR dan DPR ditanam tangan-tangan ekse-kutif sehingga wadah aspirasi politik masya-rakat ini menjadi sangat mandul dan tidak mampu melakukan kontrol yang efektif ter-


hadap pemerintah. Ini semua dibangun atas dasar "demi pembangunan ekonomi" yang memang secara kuantitatif dapat dikatakan berhasil.
Selama pemerintahan ORBA dengan UU No. 5 tahun 1974 sebagai landasan hubu-ngan Pusat dan Daerah telah terjadi ketidak-adilan dalam hubungan antara Pusat dan Daerah baik secara politik maupun secara ekonomis. Secara politis teriihat bahwa Pe-merintah Daerah itu lebih merupakan alat pusat daripada alat daerah otonom dan de-sentralisasi. DPRD yang seharusnya menjadi pemegang dan penanggung jawab otonomi daerah dijadikan bagian dari pemerintah daerah yang lebih bertanggung jawab ke Pemerintahan Pusat. Kepala Daerah secara praktis tidak ditentukan oleh DPRD sebab calon-calon yang akan dipilih oleh DPRD harus mendapatkan persetujuan dulu dari Pusat dan dari calon-calon yang dipilih oleh DPRD itu Pusat dapat memilih salah satunya tanpa terikat pada peringkat hasil pemilihan. Pandangan Daerah tentang figur Kepala Daerah yang dikehendaki menjadi tidak dihiraukan. Dibidang ekonomi terjadi hal yang sama sebab Pemerintah Pusat mengu-ras hampir selumh kekayaan daerah. Di Aceh dan Ri-au yang kaya banyak sekali penduduk yang terpaksa hidup di gubuk-gubuk, karena miskin di Irian Jaya yang kaya emas banyak penduduk mati kelaparan, di Buton yang mempakan penghasil aspal terbanyak banyak jalan yang kurang aspal, minimal jika dibandingkan dengan jalan-jalan di Jawa. Terkait dengan hal ini me-narik apa yang dikemukakan Institute for Development of Economic and Finance (Indef) bahwa pengurasan kekayaan keka-yaan daerah oleh Pusat telah menyebabkan rendahnya proporsi konsumsi pendapatan daerah di daerah-daerah kaya jauh dari kewajaran. Riau dan Kaltim misalnya hanya mendapat proporsi 20% meskipun sumba-ngannya bagi proporsi nasional mencapai 60%. Didalam Bisnis Indonesia (5/9/98) di-
Jurnal Administrasi Negara, VoL I, No. 1, September 2000 :1-10

catat bahwa distribusi investasi juga ber-jalan sangat timpang karena terkonsentrasi di Jawa dan Bali. Tidak kurang 53,8% per-mohonan investasi dalam negeri yang di-setujui oleh pemerintah tahun 1997 adalah untuk Jawa dan Bali, sedangkan untuk Sumatra hanya mendapat 28%, Kalimantan 11,6%, Sulawesi 3,2% bahkan Irian Jaya dan propinsi lain hams puas dengan 1,4%. Se-besar 70,1 % permohonan PMA yang disetujui tahun 1996 adalah untuk Jawa dan Bali sedangkan sisanya yang 29,9% dibagi-bagi untuk Sumatera, Kalimantan, Sulawesi dan Irja.


UU yang lebih adil
Ketidak adilan politik dan ekonomi yang dibangun oleh Orde Baru itulah yang ke-mudian menimbulkan berbagai gejolak yang mengarah ke disintegrasi ketika pemerintah Pusatjatuh dari kekuasaannya melalui gera-kan reformasi yang dimotori oleh mahasis-wa. Ketidakadilan itu telah menanam bara panas yang ketika meledak menjadi sangat membahayakan bagi integrasi bangsa. Jadi gerakan disintegrasi yang muncul disemen-tara daerah belakangan ini bukan dapat di-pahami sebagai akibat dibukanya keran de-mokrasi oleh proses reformasi seperti yang dipahami dari teori Geertz melainkan terjadi sebagai pelampiasan dendam atas politik yang justm tidak demokratis dan tidak adil selama Orde Baru yang mengatas namakan "demi integrasi nasional". Dengan kata lain munculnya gerakan separatis seperti di Aceh, Timor Timur, Irian Jaya dan sebagai-nya tidak dapat dipahami sebagai akibat logis dari dibukanya keran demokrasi.
Gerakan reformasi telah memberi pelu-ang yang cukup bagi diterimanya gagasan tentang demokratisasi dalam kehidupan ber-negara termasuk dalam masalah hubungan antara Pusat dan Daerah. Setelah sukses mengundangkan tiga UU bidang politik yang mendasari pelaksanaan pemilu tahun 1999 sekarang pemerintah sedang mengun- dangkan pula dua UU tentang hubungan Pusat dan Daerah yaitu UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 Tahun 1999 tentang Penmbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah.
Dari azas dan lingkup otonomi yang di-berikan kepada daerah, tampak bahwa UU No. 22 tahun 1999 sangat berpihak kepada demokratisasi, seperti dapat dipahami dari azas otonomi luas yang dianutnya. Didalam UU ini dianut paham bahwa hampir semua umsan menjadi urusan Daerah kecuali lima hal yakni umsan moneter, urusan peradilan, urusan hankam, urusan hubungan luar ne-geri, urusan agama (dan "rurusan-urusan lain yang ditetapkan dengan peraturan perun-dang-undangan"). Jadi Daerah mengums semua urusan kecuali kelima hal tersebut diatas berdasar desentralisasi dan otonomi. DPRD tidak lagi dijadikan sebagai bagian dari Pemerintah Daerah seperti yang selama ini terjadi yang dalam prakteknya dijadikan bawahan Kepala Daerah. Pada saat ini jus-tru Kepala Daerah dipilih sepenuhnya oleh DPRD dan pemerintah pusat hams me-ngesahkan calon yang mendapat dukungan suara terbanyak pada pemilihan di DPRD. Bahkan selain itu ditetapkan juga bahwa Kepala Daerah bertanggung jawab kepada DPRD dan dapat saja dijatuhkan oleh DPRD jika Kepala Daerah dianggap tidak mampu mengurus daerah atau melakukan pelang-garan yang oleh DPRD dianggap tidak boleh dilakukan oleh seorang Kepala Daerah. UU yang baru ini tidak lagi menganut otonomi bertingkat yang menciptakan Daerah Ting-kat 1 dan Daerah Tingkat II, yang ada hanya-lah propinsi yang dikepalai oleh Gubemur dan dan Kabupaten atau Kotamadya yang dikepalai oleh Bupati atau Walikota sebab atasan langsung Bupati dan Walikota seba-gai Kepala Wilayah adalah sama dengan Gubemur yakni Mendagri.



Beberapa masalah yang perlu diantisipasi
Tak dapat dipungkiri bahwa UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah telah jaun lebih maju dan lebih demokratis dalam pengaturan mengenai hubungan antara Pusat dan Daerah. Baik substansi pemihakannya pada hubungan Pusat dan Daerah yang lebih demokratis maupun lingkup otonominya yang luas telah memberi jawaban yang cu-kup bagi keluhan-keluhan yang dirasakan oleh Daerah selama ini.
Namun tidak ada UU yang sempuma sebab sebagai produk politik setiap UU itu pasti menyisakan persoalan yang pada suatu waktu potensial untuk menimbulkan penye-lewengan-penyelewengan. Disinilah pen-tingnya sinergi antara sistem dan orang yang sama-sama baik dalam implementasi peme-rintahan. Sistem yang baik tanpa dukungan orang yang baik tentu akan menghasilkan produk yang tidak baik, dan orang yang baik tanpa dukungan sistem yang baik juga akan melahirkan produk yang jelek. Terkait dengan ini ada beberapa masalah yang perlu diantisipasi agar semangat yang mendorong lahimya UU No. 22 Tahun 1999 ini yakni menyangkut kualitas SDM di DPRD, me-nyangkut atribusi kewenangan, dan menya-ngkut dan menyangkut pengawasan hukum.
UU No. 22 Tahun 1999 telah menem-patkan DPRD sebagai pengemban otonomi daerah secara proporsional sesuai dengan seamngat demokrasi. Lembaga ini tidak lagi diletakkan sebagai bagian dari Pemda tetapi dijadikan badan legislatif daerah yang ber-hak menentukan siapa yang akan menjadi Kepala Daerah, berhak menilai pekerjaan kepala Daerah dalam arti menerima atau me-nolak laporan pertanggungjawabannya, bah-kan dapat memberhentikan Kepala Daerah.
Namun keadaan ini tidak cukup meng-gembirakan jika kita mengingat hasil Pemilu tahun 1999. Pemilu tahun 1999 yang telah diselenggarakan secara cukup demokratis temyata tidak menghasilkan angota DPRD yang cukup dapat diharapkan untuk mem-


bawa kinerja pemerintahan di daerah men-jadi lebih baik. Seperti banyak diberitakan oleh media massa kualitas calon-calon ang-gota DPRD yang kemudian terpilih banyak yang sangat rendah, ada yang tidak memiliki pendidikan minimal yang dibutuhkan, ada yang datang dari pekerja-pekerja kasar yang pengalamannya sangat minim. Sebagai pro-duk demokrasi ini tidak periu dilecehkan karena telah dipilih oleh rakyat ; tetapi ke-nyataan ini bisa saja dianggap mengkhawa-tirkan, karenajika DPRD yang secara politis kuat, namun diisi oleh orang-orang yang kurang berkualitas, maka supremasi Kepala Daerah akan sulit dihindari. Sungguh akan jadi masalah yang serius jika temyata Ke-pala Daerah dan seluruh aparatnya mempu-nyai kepandaian dan keahlian teknis pro-gram-program dan kebijakan yang tidak dapat dipahami oleh anggota-anggota DPRD. Yang akan terjadi adalah supremasi Kepala Daerah atau sebaliknya kemacetan atas program-program yang dicanangkan oleh Kepala Daerah karena tidak dipahami bahkan dihambat oleh DPRD.
Didalam UU No. 22 tahun 1999 temyata ditemukan banyak pasal yang masih mem-berikan atribusi kewenangan kepada peme-rintah untuk mengatur lebih lanjut beberapa masalah penting. Pada sebuah diskusi yang diselenggarakan oleh Himpunan Mahasiwa Cilacap di Yogyakarta tanggal 26 Juli 1999 dengan thema Implementasi Otonomi Dae-rah dalam Perspektif Politik dan Ekonomi, Warsito Utomo mengkhawatirkan terulang-nya hubungan yang pincang karena untuk mengimplementasikan UU No. 22 Tahun 1999 masih diperlukan banyak peraturan perundangan lain (KR, 27 Juli 1999). Se-mentara pada diskusi yang bertema Peme-rintahan Daerah di Indonesia dari Per-spektif Yuridis dan Politis di kampus Uni-versitas Atmajaya muncul juga kekhawa-tiran yang sama bahkan menyebuit bahwa otonomi daerah yang dijanjikan oleh UU No. 22 Tahun 1999 lebih merupakan cek
Jurnal Administrasi Negara, VoL I, No. 1, September 2000 :1-10

kosong karena hams diatur lagi dengan berbagai peraturan perundang-undangan lainnya. Berdasarkan studi yang dilakukan oleh sementara pemrasaran yang tampil dalam diskusi dicatat ada 30 peraturan per-undang-undangan baru yang hams dibuat untuk melaksanakan UU No. 22 tahun 1999 tersebut (Bemas, 31 Juli 1999).
Persoalan ini harus dipahami sebagai peringatan bagi kita untuk mengantisipasi masalah ini dengan baik. Sebab meskipun tidak secara mutlak adanya peraturan pelak-sanaan itu jelek (karena umumnya lebih dapat menyesuaikan dengan kebutuhan situ-asi, waktu, tempat dan perkembangan IPTEK), namun berdasarkan pengalaman sentralisasi kekuasaan sering diakumula-sikan melalui manipulasi dalam pembuatan peraturan pelaksanaan. Dalam sebuah studi yang pemah saya lakukan ditemukan bahwa salah satu karakter hukum Orde baru adalah sifatnya yang "open interpretatif" yakni bersifat terbuka untuk ditafsirkan lagi oleh pemerintah secara sepihak dengan peraturan pelaksanaan berdasarkan atribusi kewena-ngan yang diberikan kepada pemerintah oleh UU. Ketika membuat peraturan per-undang-undangan berdasarkan atribusi ke-wenangan inilah pemerintah kerapkali mela-kukan manipulasi dan mengorupsi materi-materinya, sehingga prinsip-prinsip pokok-nya menjadi tenggelam oleh berbagai per-aturan pelaksanaan. Inilah yang kemudian menimbulkan sentralisasi kekuasaan yang semakin lama semakin massif.
Untuk perlu diatur mekanisme pengawas-an politik dan pengawasan masyarakat agar setiap kebijakan pemerintah dalam membuat peraturan perundang-undangan lanj utan. Dengan DPR dan pers yang mulai sekarang sudah relatif kuat dan bebas kiranya meka-nisme kontrol ini dapat dibangun sesuai dengan yang diharapkan.
Untuk mengantisipasi terjadinya mani-pulasi dalam pembuatan peraturan per" undang-undangan lanjutan tidaklah cukup dengan hanya mengandalkan penguatan kontrol politik dan kontrol sosial seperti yang disebutkan diatas. Kontrol hukum juga harus dibangun secara kuat baik melalui penguatan kinerja Peradilan Tata usaha Negara untuk menilai keputusan-keputusan adminsitrasi yang bersifat konkret-individual maupun melalui pelembagaan judicial review atas produk perundang-undangan yang bersifat abstrak umum yang dibuat oleh pemerintah. Dengan adanya lembaga judicial review jika dalam pembuatan per-aturan perundang-indangan untuk melaksa-nakan suatu UU terdapat pelanggaran atas ketentuan UU-nya itu sendiri, maka produk-nya bisa dinilai dan dibatalkan oleh lembaga yang memiliki wewenang melakukan judicial review. Pada saat instrumen hukum kita yang mengatur judicial review seperti yang dimuat di dalam Tap MPR No. III/ MPR/1978, UU No. 14 tahun 1970, PERMA No.l Tahun 1993 sudah hams dirombak dan disusun lagi agar lebih dapat dioperasional-kan. Momentum perombakan ini dapat me-ngambil seluruh proses pembahan berbagai UU dalam bidang kekuasaan kehakiman yang pada saat ini sedang dikerjakan oleh Pemerintah dan DPR.



Penutup
UU No. 22 Tahun 1999 secara substantif telah membuka peluang yang cukup luas bagi terciptanya hubungan yang demokratis antara Pusat dan Daerah. UU ini dapat dipandang sebagai jawaban yang cukup te-pat atas akibat buruk sentralisasi kekuasaan di era Orde Baru yang menggunakan UU No. 5 tahun 1974 dengan akibat timbulya ketidakadilan yang berimplikasi pada mun-culnya gerakan separatis atau disintegrasi. Dengan pemberian otonomi luas (dalam arti penyerahan semua urusan kecualiu lima urusan ditambah yang lain-lain yang akan diatur dengan peraturan perundang-undang-an), maka ketidakadilan oleh pemerintah pusat dapat lebih mudah diantisipasi.. Namun hal ini dapat diantisipasi dengan meningkatkan kinerja kontrol politik oleh DPR dan kontrol sosial oleh pers dan masyarakat yang tam-paknya kini juga telah mulai cukup kondusif dan terbuka. Kontrol hukum atas kemung-kinan akumulasi kekuasaan dengan meng-gunakan atribusi kewenangan oleh pemerin-tah dapat dilakukan dengan melembagakan judicial review serta meningkatkan kinerja Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN).
Prasaran ini tidak ragu juga untuk meng-usulkan agar sistem pemilu untuk tahun 2004 menggunakan sistem distrik sebab dengan sistem ini akan lahir anggota DPRD yang lebih berkualitas untuk mengimbangi dan mengawasi Kepala Daerah. Jika pemilu menggunakan sistem proporsioal akan ter-buka kemungkinan tampilnya calon-calon wakil rakyat di DPRD yang tidak ber-kualitas, maka arti otonomi yang luas tidak akan banyak gunanya, terutama dalam konteks kedudukan DPRD yang ddak lagi menjadi bagian dan bawahan pemerintahan bahkan sekarang menjadi lembaga legislatif yang dapat menentukan, meminta pertang-gung-jawaban, dan menilai pertanggung jawaban Kepala Daerah. Fungsi-fungsi itu hanya akan terlaksana dengan baik jika anggota-anggota DPRD berkualitas baik pula; dan untuk merekrut anggota DPRD yang berkualitas maka rekrutmennya perlu dilakukan melalui pemilu dengan sistem distrik.
Tekad untuk tems membangun demo-krasi melalui otonomi daerah ini harus terus digelorakan dan diantisipasi agar tidak di-manipulasi lagi seperti yang dilakukan oleh Orde Baru setelah berhasil mengkonsolida-sikan kekuasaan. Kita hams mencegah agar pemerintah baru yang akan terbentuk setelah SU-MPR tahun 1999 ini tidak menghentikan proses pembangunan otonomi daerah sebab otonomi daerah menjadi keharusan bagi upaya pembangunan tata Indonesia baru yang didambakan.

DAFTAR BACAAN

Ateng Syafruddin, Pasang Surut Otonomi Daerah, Bina Ciptd, Jakarta, 1985.
Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1994.


Charles Cross dan Stephen Bailey, Cross and Local Govemment Law, Sweet dan Maxwell, London, 1982.
Cliffor Geertz, 'The Integrative Revolution, Priomordial Sentiments and Civil Politics m the New States" dalam
Jurnal Administrasi Negara, VoL I, No. 1, September 2000 ; 1" 10

Ja^Oti L. Finkle dan Richard W. Gable, Political Development and Social Change, John Wileh amnd SonsJnc. 1971.
Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Russel & Russel, New York. 1973.
Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, LP3ES Jakarta dan UII Pres Yogyakarta, 1998.
Moh. Mahfud MD, "Keberadaan Daerah Istimewa Aceh Ditinjau dari Perspekdf Hukum dan Politik", Makalah untuk Seminar Masyarkat Aceh se Jawa tentang Menatap Masa Depan Daerah Istimewa Aceh, di Yogyakarta, 21 Maret 1999.
Muhammad Hatta, Kedaulatan Rakyat, Usaha Nasional, Surabaya, 1967.
Robert Rienow, Introduction to Govemment, Alferd A. Knoof, 3"1 Edition, New York
SE Finner, Corporative Government, Pinguin, London, 1978.
Sir William 0. Hart dan JF Garner, Introduction to the La\v of Local Govemment and Administration, Butterworths, London, 1973.
"UU No. 22/1999 Ibarat Cek Kosong^ dalam harian Kedaulatan Rakyat, Rabu tanggal 27 Juli 1999.
"UU Pemda Hanya Cek Kosong" dalam harian BERNAS, Sabtu tanggal 31 Juli 1999.
UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah